长期以来，基础设施建设投资在拉动经济增长、实施逆周期调节中扮演着重要角色。近年来，逆全球化愈演愈烈，地缘政治冲突不断升级，百年未有之大变局叠加世纪疫情，多重不利因素交织叠加，对我国经济结构化转型产生深刻影响。在以智能革命为特征的全球新一轮技术革命和产业革命竞争中，我国如何充分释放新型基础设施建设（以下简称“新基建”）的经济集聚力与融合创新潜力，使其成为提振经济、加快推动经济高质量发展的强力支撑，是当前学界研究的重要议题。
发展现状
（一）支持新基建投融资的政策工具不断丰富，逐步形成政策合力。按照国家发展改革委的初步研究，新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。新基建是我国工业经济与新兴前沿技术的重要交汇中枢，也是落实创新发展战略、争夺全球技术创新制高点的重要阵地。党的十八大以来，我国加强了科技创新特别是高精尖领域的支持力度，综合性与重点专项政策层出，大力支持新基建投融资政策更是密集出台。自2018年12月中央经济工作会议提出新基建以来，中央经济工作会议、中央政治局会议以及国务院常务会议等历次会议均曾提出加强互联网、人工智能等建设，推进工业互联网、物联网与信息网路等项目建设。
在疫情冲击下，我国政府以“新老基建”为有力抓手，统筹多部门密切协作、形成政策合力，从而为全面支持基础设施投资促进新基建投融资提供了政策依据。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》重点强调，“围绕强化数字转型、智能升级、融合创新支撑，布局建设信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基础设施”。《“十四五”信息通信行业发展规划》（工信部规〔2021〕164号）提出，到2025年基本建成高速泛在、集成互联、智能绿色、安全可靠的新型数字基础设施。《“5G+工业互联网”512工程推进方案》（工信厅信管﹝2019﹞78号），将推动制造业从单点、局部的信息技术应用向数字化、网络化和智能化转变，也为5G开辟更为广阔的市场空间，从而有力支撑制造强国、网络强国建设。由此，综合性与部门专项性投资布局支持政策逐步织密新基建投融资的政策网络。
（二）参与新基建投融资实践的地区不断增多，多轮驱动增强多市场主体积极性。随着我国新基建投资拉开序幕，各地政府结合当地产业基础、创新能力与人才结构等多重因素，谋划布局新基建战略发展规划和重点建设项目，主动融入新基建区域网络建设之中，逐步形成新型创新网络与区域产业分工新格局。
新基建投融资实践为我国区域协调发展创造了契机，有利于打破因中西部地区后发劣势而出现的区域发展不平衡问题。从参与新基建的区域分工来看，浙江、福建、天津、山东等经济发展水平较高的东部领跑地区，依托其坚实的产业基础以及先进的技术创新能力，瞄准大数据中心、新技术、算力和融合性智能化基础设施、新型换电桩等，统筹新基建相关领域头部企业、重点实验室、工程中心与金融投资机构等多个市场主体，投入新基建融资实践中。更为重要的是，新基建给予了中部崛起、西部大开发以及东北地区振兴发展战略实施的新着力点，不仅以“新基建+”模式拓宽了应用示范场景，而且逐步构建起全国一体化的数据收集、存储、交易与治理体系，为进一步提升行业整体数字化水平和治理能力奠定了基础。与传统比较优势不同，贵州、甘肃、宁夏及西藏等代表性地区，依托其有利的自然条件与独特的区域优势，在“东数西算”工程实施中，致力于推动新基建迈向国内一流水平，加快形成跨区域、跨行业的云、网、端等智能化枢纽型基础设施，为欠发达地区在新发展格局构建中塑造了新优势。
（三）新基建投融资融合创新领域逐步增多，加快构建起新的竞争优势。新基建是数字化、智能化技术与产业融合的产物，拓宽了融合创新领域。尽管从内容上来看，新基建涉及宽、中、窄三个统计口径、覆盖不同的领域，但究其本质，新基建是新一代网络技术、智能技术、数据技术与工业设备设施融合的产物。随着数智化技术逐步成熟、性能更趋稳定，数字化基础设施网络不断健全，新基建与实体经济之间的交织、融合与延伸发展程度日渐提高，使得新基建投融资融合创新领域逐步增多、路径延伸，加速了处于转型期的传统产业与数字新基建的有机融合，同时也进一步扩大了新兴产业规模与创新型市场主体数量。得益于新基建融合创新，截至2021年年底，全国工业企业关键工序数控化率、数字化研发设计工具普及率分别达55.3%和74.7%，比2012年分别增长了30.7个和25.9个百分点；全国具有一定影响力的工业互联网平台超过150个，全国在建“5G﹢工业互联网”项目超过2000个。
当前，中国工业发展面临传统比较优势弱化、核心技术与零部件受制于人以及碳排放紧约束等新挑战、新问题与新要求。因此，日渐增多的新基建融合创新领域与新兴主体，为在新一轮科技革命大背景下稳定制造业比重、提升工业核心竞争力、加快构筑新发展阶段竞争新优势，奠定了坚实基础。在新产业、新业态、新模式方面，网络协同制造、大规模个性化定制、远程运维服务等新模式、新业态不断涌现，压缩了交易成本与制度成本。特别是数字技术对传统制造业中小企业发展的赋能作用日渐凸显，涌现出4万多家省级“专精特新”中小企业、4700多家“小巨人”企业、800多家制造业单项冠军企业，为新形势下中小企业创新发展塑造了竞争新势力。
（四）新基建融资工具与模式创新发展，为新基建项目落地实施提供强劲的资金支持。分类来看，新基建分为网络型基础设施、融合型基础设施、创新型基础设施。对于不同类型与不同建设环节的新基建，须采用不同的融资工具组合支持。2020年4月28日，国务院常务会议提出，要 “坚持以市场投入为主，支持多元主体参与建设，鼓励金融机构创新产品强化服务”。但目前来看，专项债、城投债、政府引导基金、金融机构贷款、政府和社会资本合作、不动产信托投资基金等支持新基建融资都有其短板。为解决新基建长周期引致的财政资金浪费及技术快速更迭引发的经济性报废风险，2018年12月，中国首例用于新基建领域的“为效果付费”的社会效益债券项目成功发行，通过“专项债+社会效益债券”方式为新基建融资提供支持。更为重要的是，2022年5月31日，国务院关于印发《扎实稳住经济的一揽子政策措施》（国发〔2022〕12号），在前期确定的交通基础设施、能源、保障性安居工程等9大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。
现实困境
（一）新基建存在概念泛化与热炒风险。截至目前，国家政策文本尚未给予新基建具体的定义。不同行业出于其利益考虑，又稀释甚至模糊了新基建概念焦点。2018年12月，中央经济工作会议上将5G通信网络、人工智能、工业互联网、物联网界定为新基建。在上述四类数字型基础设施的基础上，新基建概念进一步扩围，增加了特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩三项民生领域。2020年，国家发展改革委首次明确新基建主要包括信息基础设施、融合基础设施以及创新基础设施。然而，随着技术创新和产业发展，新基建内涵与外延存在进一步延伸的可能性。在实践中，不少地方政府加快推进新基建项目建设，但不少项目是冠以新基建项目之名、但实际上无收益或收益很小的项目。
（二）可能加剧地方政府财政负担。积极财政政策的实施，使政府债务规模日益膨胀。地方偿债利息负担较重，特别是部分融资平台建设项目经济效益不佳，较大的债务存量和偿债压力增加了财政支出负担。在经济存在下行压力下，地方政府财政紧平衡制约了对新基建支持力度，大多地方财政仅涵盖项目启动阶段投入，对项目后期建设支持明显不足。从融资模式来看，政府和社会资本合作（PPP）模式已在新基建领域得以应用，且广泛运用于融合类基础设施。但在实践中，5G通信网络、工业互联网、大数据中心、人工智能和智慧交通等信息类新基建项目，对社会资本技术和融资能力要求较高，难以满足 PPP 项目的融资需求，最终融资压力向地方政府倾斜。如地方政府忽略自身经济发展水平与产业基础条件，盲目上马新基建项目，将导致地方财政收支矛盾进一步激化。如果不有效统筹区域间产业布局、设计合理运营模式以匹配市场需求，将有可能造成新一轮低端产能重复建设，造成财政负担过重与投资闲置双输的局面，不利于地区经济持续健康发展。
（三）数字化新基建研发试错成本较高。相对于传统基础设施建设运营模式，新基建能够有效激发新的产业和市场需求，这决定了新基建投融资更具市场化特点。然而，部分创新和融合基础设施社会公益属性和正外部性及盈利模式不确定性较强，导致社会资本对新基建应用参与度不高，限制了新基建有效市场规模。由于新基建项目建设具有不确定风险，金融机构与企业投资积极性不高。从产业生命周期来看，新基建处于产业导入期，技术壁垒与前期开发成本较高。考虑风险、投资收益率以及尚未形成闭环的商业模式等因素，企业与金融机构投资意愿尤其在项目初期积极性偏低；考虑到技术安全的因素，5G通信技术、工业互联网、人工智能等数字化与智能化领域准入门槛较高，外商投资参与难度较大。
（四）金融产品创新不足。金融产品供给难以满足新基建融资需求。从金融供给来看，我国金融体系以间接融资为主，科技型新基建企业获得信贷资源的机会较少。由于新基建收益具有较大的不确定性，新基建资产以技术与知识等无形资产为主，缺乏可供抵押的有形资产，提高了贷款风险，导致金融机构支持新基建贷款意愿不强。面对融资需求大、无形资产多难以抵押的新型基础设施，以及技术与市场的不确定性等现实问题，现有的金融产品体系无法提供适应新基建的全方位综合服务，造成金融供给与新基建金融需求的不匹配，难以对新基建融资形成有力支撑。
政策建议
（一）引入多元化投融资主体，扫清阻碍民间投资新基建的制度障碍。通过制定行业规则、设施标准、产业规划等方式，推进新基建项目有序建设。一是同等对待各类投资主体，引导民企参与新型基础设施领域的股权与债权投资， 鼓励风险投资者和机构投资者积极参与，缓解新型基础设施建设资金短缺，提高建设与运营的效率，着力构建多元化、市场化、专业化的新型基础设施投资建设体系。二是在保证国家安全的前提下，允许外资对新基建相关行业的投资，调整市场准入负面清单，给予各市场主体公平参与的机会。三是深化“放管服”改革，不断优化项目投资流程，合理确定投资资格，取消一切不利于激发投资者投资的前置条件，不设置与新基建项目投融资、建设、运营无关的准入条件。
（二）加强政府投资引领作用，用好用足政府投融资工具。一是强化专项债支持新基建。畅通政府主管部门与企业间的沟通协调，形成新基建备选项目库，项目初期要经过严格论证确保专项债券偿还需要，可将智能交通基础设施、智慧能源基础设施等融合类项目作为专项债券支持的重点领域。加强对新基建项目成本收益评估，择优支持新基建项目，关注专项债项目收益能否覆盖融资本息，确保投资风险和成本可控。完善“新基建”专项债券配套制度建设，畅通专项债券使用绩效的监督渠道，加快建立专项债券阶段性退出机制和专项债券偿债基金制度。防止专项债用于市场化的新基建项目，以免增加财政负担，积累新的地方政府性债务。二是推进“新基建”PPP模式，引入优质民间资本参与新基建投资。大部分新型基础设施具有一定的市场属性，能产生经营性收入，根据项目性质、风险、融资需求和期满处置等各项因素，鼓励金融机构充分运用投贷联合、资管计划、资产证券化以及股权融资、融资租赁等多种方式，对PPP项目提供持续有力的金融支持。同时，严把质量关，进行充分的前期论证，设计完善的交易结构，政企双方建立风险合理、权责清晰、盈利模式可持续的合作共赢关系。新基建PPP项目周期长，可能跨多届政府，要加强全生命周期管理，健全政府失信记录机制，形成信用约束体系，避免政府兜底等新增地方政府隐性债务现象的发生。三是加大政府产业投资基金、政府引导基金对人工智能、大数据等技术领域的支持力度。可考虑设立新基建投资母基金，集聚优质投资机构布局，为新基建项目提供长期资金，以解决基金资金期限和项目建设运营期限不匹配的问题。
（三）完善金融支持体系，为新基建提供多样化、长期性资金支持。一是鼓励商业银行创新适应新基建特性的产品和服务。对“新基建”企业的发明专利、商标权等无形资产采取有效措施，提高对无形资产的评估能力，拓展知识产权等适合“新基建”企业发展特点的新型抵质押方式，试点知识产权质押融资担保模式。二是健全多层次的资本市场体系，为“新基建”企业开辟专业上市板块，提供专业化、个性化融资市场平台，丰富资本市场融资产品，创新服务和合作模式，积极推动新基建领域领军企业上市。提高新型基础设施直接融资比重，充分利用证券融资方式。三是支持各类资管计划参与，引入社会资金专业化投资。充分利用私募股权基金和风险投资资金，重点发挥信托、保险等长期资金的作用，建设新型基础设施投资长效机制。四是针对新基建着眼于未来收益的特点，有序开展基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点。探索开发设施使用权订单质押融资等依据未来收益权的金融产品，支持企业通过发行REITs实现存量资产盘活，将未来现金流变现投资新型基础设施建设项目，推广财政资金、政府债券与市场化投资相结合的创新模式，助力形成循环可持续的投融资生态体系。
（四）强化财税政策支持，为新基建项目和投资主体提供税收优惠和财政补贴。结合税制改革方向、税种特征及新基建特征，完善流转税、所得税等支持政策，形成普惠性激励社会资源投入支持新型基础设施的政策手段。特别是在研发初期，应运用财政政策引导社会资金投向该领域，在财政可承受的范围内，以有限财政资金为杠杆，加大对新型基础设施财政支持，以此降低市场风险，提高社会资本参与投资建设的积极性。对关键核心技术科研项目，财政要应保尽保，如国家重点科技实验室的科技创新；对主营业务涉及新型基础设施核心技术研发的企业，建议以研发项目为单位、以研发阶段为权重给予相应的财政补贴扶持；对相关私募基金支持新基建投融资设立“绿色通道”，在增值税、所得税等方面给予一定优惠政策。
（五）充分发挥开发性金融“融智+融资”的中长期全产业链服务。一是开发性金融可以发挥政府与市场桥梁的优势，配合部委、地方政府和企事业单位积极开展新基建项目融资规划研究，促进金融产品创新，并推动出台适应新基建的相关金融政策。二是发挥在传统基建投融资领域积累的经验。由于部分新基建项目内容与传统基建比较相似，比如数据中心、城际铁路等，可以借鉴传统基建投融资模式，建立新基建优惠利率信贷专项，进一步放大财政专项资金的杠杆作用。三是积极为新基建创新金融服务。针对新基建投入大、产业链长、专业性强、风险高等特点，开发性金融除了提供中长期贷款外，可发挥“投贷债租证”综合金融优势，利用股权基金融资、研发贷款、投贷联动产品以及“软贷款+期权”等业务模式，提供新基建全产业链的金融服务。
作者：田惠敏 刘帅 黄亦炫
（作者单位：国家开发银行研究院；中国财政科学研究院宏观经济研究中心；中国财政科学研究院金融研究中心）
来源：金融时报微信号：ChinaPPPCenter (←长按复制)“道PPP”是财政部政府和社会资本合作（PPP）中心主办的官方微信平台，主要发布PPP政策、工作动态、项目信息、知识分享等。
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