原创声明 | 本文作者为金融监管研究院  院长 孙海波，资深研究员 杨瑾；本文衍生阅读第八部分参考“金融街传媒”文章《15号文对银行的影响》，作者华文龙。欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载。更多相关交流，可以添加笔者微信18616272498，备注姓名单位。

4月18日，人民银行、外汇局印发《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》（点此查看新规全文），从支持受困主体纾困、畅通国民经济循环、促进外贸出口发展三个方面，提出加强金融服务、加大支持实体经济力度的23条政策举措。

本次23条最大的的亮点之一，就是央行强调金融机构对于地方政府债务以及融资平台公司融资需求的支持。

具体段落包括：

（十一）加大对有效投资等金融支持力度。

开发性、政策性银行要结合自身业务范围，加大对重点投资项目的资金支持力度。

金融机构要主动对接重大项目，加大对水利、交通、管网、市政基础设施等领域惠民生、补短板项目和第五代移动通信（5G）、工业互联网、数据中心等新型基础设施建设的支持，推动新开工项目尽快开工，实现实物工作量。

要合理购买地方政府债券，支持地方政府适度超前开展基础设施投资。

要在风险可控、依法合规的前提下，按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，保障在建项目顺利实施。

做好民间投资、政府和社会资本合作的金融支持工作。

金融机构对信贷增长缓慢的省（区）新增贷款占比要稳中有升。

（十三）完善住房领域金融服务。

要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，围绕“稳地价、稳房价、稳预期”目标，因城施策实施好差别化住房信贷政策，合理确定辖区内商业性个人住房贷款的最低首付款比例、最低贷款利率要求，更好满足购房者合理住房需求，促进当地房地产市场平稳健康发展。

金融机构要区分项目风险与企业集团风险，加大对优质项目的支持力度，不盲目抽贷、断贷、压贷，不搞“一刀切”，保持房地产开发贷款平稳有序投放。

商业银行、金融资产管理公司等要做好重点房地产企业风险处置项目并购金融服务，稳妥有序开展并购贷款业务，加大并购债券融资支持力度，积极提供兼并收购财务顾问服务。

金融机构要在风险可控基础上，适度加大流动性贷款等支持力度，满足建筑企业合理融资需求，不盲目抽贷、断贷、压贷，保持建筑企业融资连续稳定。

这是2021年6月发布15号文，对基建投融资及融资平台政策严厉收紧后，决策层首次公开表示对基建投融资及融资平台的融资支持，明确表达出政策边际放松的信号。

传统的逆周期调节手段主要包括房地产和基建。在2020年之前，房地产行业只要有政策宽松，那么房地产开发投资一定会上来，但是2022年的宽松并没有让房地产开发投资重回上升。

在房地产短期难见起色之后，基建被认为是经济最重要的托底政策，而想要实现基建的反弹，就必须依赖地方政府融资平台。

根据2022年3月的经济数据，1-2月国内经济的开门红行情被3月再一次爆发的疫情打断。大规模疫情的反复对本就疲软的消费特别是服务消费造成了冲击，部分地区企业停工停产通过产业链向上下游蔓延，持续反复的疫情再次沉重打击了市场预期。需求收缩、供给冲击以及预期转弱三重压力再度强化。疫情也导致各地财政收入受到负面冲击，影响土地财政收入增长，地方实际可支配财力也会受到影响。此外海外地缘政治冲突加剧导致的输入性通胀，中外经济关系不确定性加强等使得经济进一步承压。

在这种情况下，政策的重心再次回到稳增长。4月6日国常会明确要求“用好政府债券扩大有效投资”。在此情况下比较严厉的各项调控政策客观上无法继续，应暂时让位于经济兜底的大局，此次央行发文将及时扭转过紧政策的导向，实际上放松对15号文的执行力度。

央行指导金融机构保障融资平台公司的融资需求，意味着融资平台相关的信贷和发债政策会有所松绑，可能很快会看到相关文件出炉。

城投债仍然是信用债市场最重要的品种之一，而央行的表态，无疑会加深市场对城投债的依赖。

事实上，自从2021年7月首次被动披露以来，对于15号文，围绕其口径、执行尺度、执行方式、未来弹性空间、执行的区域差异等等，一直存在大量争议和讨论。从过去半年期间的观察来看，笔者认为，15号文的执行的确可能存在一些变数。尤其是在当下宏观经济的大环境中，政府债务的监管口径会被施加极大的影响。笔者大致总结如下这么几个趋势：

1、从整体宏观环境来看，地产融资并不会因为短期政策微调而有大的起色。消费跌入接近0增长；2022年出口因为海外恢复加速而面临回归常态的压力；基建则从最近的领导表态来看，明显有希望能托底，但已发布的监管政策不太好大幅修订。不过鉴于15号文并没有被公开发布，监管的灵活处理空间还是稍微大一些的。

2、隐性债务未来最大的弹性空间在哪里？笔者认为还是在二次置换。隐性债务的第一次置换基本在2020年初就结束了。其中大部分的置换到期日位于2025-2028年之间。但是，这些现在看来再过2-3年即将到期的债务，有部分地区的隐性债务利息可能来自于新增债务，存在合规性问题；也有部分当年的流动资金贷款等短期融资被纳入隐性债务，并没有对应项目。

笔者认为，这些问题都有可能存在政策弹性空间。但是整体的政府融资政策基调不会变——即加速真化解，也就是说不再容忍任何新增隐性债务，也不能完全无限期置换不做化解。毕竟目前，部分沿海省份已经实现0隐性债务。

3、从银行角度来看，国有银行和股份制银行总体上均以更严格的口径在执行15号文。也即一直在压缩政府隐性债务的空间，过去3年半（从2018年7月份开始）的压缩比例在30%-40%不等。

但是，城商行和少数区域性质的小股份行仍然在纠结。因为这类银行天然需要服务当地，毕竟高管任命和考核都是当地政府主导。像这样夹在银保监局监管要求和当地政府诉求之间，就很难大幅度压缩政府融资规模。尤其是处于红色和橙色区域的城商行，在隐性债务置换、执行15号文以及变相规避层面上，都不可避免地存在一些瑕疵。

此类银行往往对政策执行口径高度警惕，随时可能根据风向做即时调整。

4、隐性债务三条路：置换、化解、展期重组

从地方政府和财政部一般都倾向于以化解为主的方案，把隐性债务化解为企业债务。而从金融系统的角度而言，则对化解持非常谨慎的态度——除非还钱，否则丧失了政府信用就几乎意味着风险将从财政体系传导至金融体系，不划算。所以此前的45号文对化解也非常谨慎。现实中，除了少数省政府大幅度增资重组后，转入非常优质资产，银行愿意将政府隐性债务化解为企业一般债务，基本上大部分金融机构都不能接受简单隐性债务转一般债务。

展期重组其实既不属于置换也不属于化解。展期重组的基本逻辑就是仍然属于隐性债务，地方政府要认账；在这个前提下，存量债务到期后无法偿还，也只能展期重组。和置换不一样地方在于，大部分展期重组的项目可能不符合银保监会45号文和15号文的置换要求，比如明股实债、流动资金贷款、其他流动资金性质的融资、担保圈、企业债务属性（比如BT）、其他无法对应项目的情形。

面对这些隐性债务，如果是股份制和国有行，大部分处理方式都是要求到期还款。但是对于地方性银行而言，其实也都只能采取擦边球方式来违规置换、或者通过展期形式。

对于地方政府而言，只要能继续滚动，展期还是置换都一样。但是从银行角度而言，最大的差异是拨备和不良认定。尽管国务院2号文也对贵州的隐性债务化解做了进一步姿态表示，但是从监管角度至少银保监会的规则体系下大概率是要降为不良，充分计提拨备的。

5、2022年1月以来的宏观政策基调的变化

就在1月25日，银保监会在官网发布公告，明确2022年六大领域48项工作重点。其中第二大要点为要坚持不懈防范化解金融风险。但值得注意的是，其中具体布置了6项任务：

（1）继续按照“稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹”的基本方针，稳妥处置金融领域风险，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。

（2）压实各方责任，有序推进高风险金融机构处置。妥善应对不良资产反弹。

（3）坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，持续完善“稳地价、稳房价、稳预期”房地产长效机制，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展。

（4）持续拆解高风险影子银行，全面落实资管新规。

（5）严厉打击违法违规金融活动，严肃整治“代理退保”乱象。

（6）加快非法集资存案处置，严防风险反弹。

即使是在2021年重磅下发15号文之后，对于次年的工作重点，也并未提及提防范化解地方政府隐性债务相关的事项。

国务院公开了2022年的2号文件《关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（国发〔2022〕2号）。2号文在防范化解债务风险的问题上，依然要求严格政府投资项目管理，依法从严遏制新增隐性债务。不过与此同时，重申了国办发〔2018〕101号文中部分合理保障融资平台公司正常融资需求的要求。具体为：

加大财政资源统筹力度，积极盘活各类资金资产，稳妥化解存量隐性债务。

按照市场化、法治化原则，在落实地方政府化债责任和不新增地方政府隐性债务的前提下，允许融资平台公司对符合条件的存量隐性债务，与金融机构协商采取适当的展期、债务重组等方式维持资金周转。

完善地方政府债务风险应急处置机制。

在确保债务风险可控的前提下，对贵州适度分配新增地方政府债务限额，支持符合条件的政府投资项目建设。

研究支持在部分高风险地区开展降低债务风险等级试点。

在2021年金融统计数据新闻发布会上，中国人民银行副行长刘国强明确2022年，保持货币信贷总量稳定增长。综合运用多种货币政策工具，保持流动性合理充裕，增强信贷总量增长的稳定性，引导金融机构有力扩大信贷投放。把货币政策工具箱开得再大一些，保持总量稳定避免信贷塌方。特别提及要靠前发力，前瞻操作，走在市场曲线的前面，及时回应市场的普遍关切，不能拖，拖久了市场关切就落空了，落空了就不关切了，不关切就是“哀莫大于心死”的金句。

中央经济工作会议在北京举行。会议要求，明年经济工作要稳字当头、稳中求进，各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任，各方面要积极推出有利于经济稳定的政策，政策发力适当靠前。

15号文正式落地！

一、什么是地方政府融资平台的问题已清晰

此次最大变化之一，就是用财政部的监测平台有隐形债务企业名单代替银保监会的政府融资平台名单。

未来，什么是地方政府融资平台的问题已经非常清晰，就是以财政部监测平台里面查询到有存量未结清隐性债务的企业为准。也就是说，对平台公司身份认定，不再是先入为主地以法人身份判定是否为平台，而是以是否有隐性债务这一点，来倒推你是不是平台。如果存量隐性债务通过市场化化解、不再被认定为隐性债务，就属于结清了，那么就不属于平台。

为何2015-2018年又冒出来大量新生隐性债务？难道地方政府和金融机构敢撞枪口违规展业？

这里最主要原因是两点：一方面是业务创新，另一方面是平台认定不清，不同监管对平台定义差异较大。

之前，银保监会一直维持一个名单，其中大约维持有1.1-1.2万家平台。但该名单的更新频率太低，导致实际上自2014年以后，地方政府融资主要通过名单外的平台进行，银保监会无法捕捉到实际政府融资情况。可以看到这样的现象：部分已经完全丧失融资资格的土地储备中心却仍然保留在名单里面——事实上2018年后这些机构无论如何都不能开展融资。

所以从2021年开始，财政部逐步推广使用“监测平台里面是否存续有隐性债务”的这个逻辑，来定义融资平台。这也是一个更为动态化管理的平台，不是先带着有色眼镜看你这个企业是不是平台，而是只看你有没有存量隐性债务。

当然，之所以能用监测平台来替代名单，核心逻辑是假设2018年以后地方政府或者其控制的国有企业不敢再借新的隐性债务且不登记，否则终身问责。如果有，那么金融机构也会自食其果，财政部也不允许地方政府未来为这些债务买账。

2018年以前这几十万亿隐性债务（也有保守点按2017年7月划线）到期还不了钱，又不让新增的情况下，总不能让地方政府真的违约？既然增量有信心能控制，存量怎么办？2018年开始，化解地方政府隐性债务一直是金融机构和监管套利的核心话题！

所以未来的监管就是围绕着隐性债务压存量，控新增展开，具体手段即通过监测平台查询来实现。换句话来说，如果以前被认定为平台的机构没有存量隐性债务，银保监会和财政部其实不会有明确的监管细则去管这类企业，只给你划一条非常红的红线——不能新增隐性债务。

二、流动资金贷款的来龙去脉

关于流动资金贷款的要求，其实也是之前规则的延续。关键问题是，之前的流动资金贷款能否续作？从监管一直以来坚持维持稳定的思路看，只要之前的流动资金贷款符合此前的监管要求，比如没有挪用，没有置换隐性债务，不再新增，则应该可以续作。不过不能去跨机构续接别人的此前流动资金贷款，因为跨行续贷就导致余额增加，不具有可操作性。

最早对融资平台的流动资金贷款限制，是出自2010年的文件《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）：凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。

2011年原银监会发布的《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发〔2011〕34号）要求：各银行应严格按照国发19号文规定，制定平台贷款的审慎准入标准。平台类客户的新增贷款，必须符合《公路法》、《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号，含有偿还能力的公租房、廉租房、棚户区改造）、属国务院核准或审批的重大项目以及国家另有规定等条件。

政府融资平台管理从2010年开始就是以项目为载体的思路，当年银保监会34号文也是要求对存量的融资“逐包打开”，要求“将贷款包内的每笔贷款一一对应到合格的项目”，11年过去了，不可能银保监会反而认可对平台搞流动资金贷款了。

这样要求的理由很简单：流动资金贷款天然是不对应项目，隐性债务置换的基本原则是要对应项目。用流动资金贷款置换隐性债务即便不考虑隐性债务问题，单纯从流动资金贷款管理办法角度出发也不符合监管要求。

但需要注意的是，2019年45号文并没有说不能发放流动资金贷款，只是说不能置换。如果不是置换呢，就是给平台发放流动资金贷款是否可以？

虽然银保监会和国务院2010年文件就规定平台新增贷款只能对应项目，但是那个“平台”是指银保监会名单里面的平台，而现实中新增隐性债务都是依靠名单外的平台产生的。

所以过去几年，的确不少银行给有隐性债务的平台（但不在旧的银保监会名单里）发放流动资金贷款，只要这个资金不被挪用去置换隐性债务或者对应政府项目，不新增隐性债务，就并不违反之前相关的监管政策。但是给有存量隐性债务未结清的平台发放流动容易被挪用，流贷资金去向不好监管，为了进一步堵上这个漏洞，银保监会此次15号文就直接禁止对平台的任何流贷性质资金；为了确保能够执行到位，平台定义以财政部监测平台查询结果为准。

三、如何理解对存量隐债平台发放流动资金贷款性质的融资，或其他非项目融资？

2019年的45号文其实就禁止流贷或流动性质资金置换隐形债务，这次15号文再次新增了对有存量隐性债务的平台不能发放流贷或流贷性质的融资的要求。

但是注意，15号文也允许对有隐形债务的平台做项目融资，只要本级人民政府确认，同时不能新增隐性债务。为何对有隐债的平台单单放开项目的融资？因为只要项目是独立核算，现金流测算的项目，就没有那么容易和存量的政府债务混为一谈，不会那么容易挪用。

那么在流动资金贷款和项目融资之间还夹杂大量其他类型的融资，比如北金所债权融资计划，理财登直融，信托永续贷（计入权益）等等。这些融资有些对应项目，有些按照权益计入，严格意义不属于流动资金贷款。但是因为在资金用途上合规性把控难度较大，资金流向不能把控的融资，笔者都倾向于应当认定为“流动资金贷款性质融资”，即便是完全符合监管要求的项目融资也需要本级政府确认不涉及隐性债务，不负有任何偿还义务，金融机构才能提供。

此类融资如果是过去存量的，应该不受影响；维持稳定，持续滚动问题不大，但是如果新增笔者认为存在问题。

四、流动资金贷款能否续作？如何分类处理？

流动资金贷款不会一刀切。总体原则是：余额不能新增；合规的流动资金贷款可以续作，如果违规的流动资金贷款（资金挪用到项目、新增隐性债务、虚假置换隐性债务）必须结清不能续。

至于其他行能否对本行的有存量隐性债务客户的流贷进行续作，笔者认为操作空间不大。这个合规流贷续作以本行为准，而且其他行自身也有“余额不增”的限制，对有存量隐性债务的机构，如果续作别的行流贷，就可能最终导致余额新增。

对于部分之前认可化解隐性债务，后来又被推翻的情况，如果在这期间新增了流动资金贷款是否属于违规，笔者的观点是，如果是本行做的化债，还是有一定责任的，但是也就是整改的问题，不至于认定违规问责。化债本身如果存在合规问题，那是化债的问责。

五、统一授信要求，投资城投债是否也要查询监测平台？

尤其是一级市场是否意味着承销商承担责任，投资人就无须承担责任了？答案基本如此。

总体上，关于隐性债务的责任认定和归属应该比较清楚，贷款、信托等融资是银保监会需要从资金端把控的重点（即银行担责），债券是银保监会需要控制银行业金融机构作为承销商的责任，但发行注册审核也承担很重要的合规责任。

相应融资人或者说城投企业及地方政府则不论是什么形式的融资，都要承担违规新增隐性债务或者虚假化债的合规责任。

先简单了解下债券投资涉及隐性债务的问题。

1、关于隐性债务有两个关键时间点：

一个是中发【2018】27号文也就是2018年8月份，这是隐性债务填报债务监测系统的截至日期，此后严禁新增隐性债务，最终认定还是要省级部门和财政部甄别，审计署也会做部分审计。2018年发改委还有194号文（企业债涉及隐性债务的规范性文件），财政部还有一个财金23号文（几乎没有执行也无法执行）。

一个是2017年7月份中央金融工作会议，这是首次提地方政府违规举借债务要“终身问责，倒查责任”时间点。

对于债券市场，如果新发的债券用于置换到期隐性债务，按照银保监会2019年45号文要求：可以通过贷款偿还公司信用类债券；也可以通过相关承销机构协助发行新的债券，偿还到期的公司信用类债券。

因此投资城投债如果只是置换此前债券类隐性债务（2018年8月之前的），按照规定置换后仍然纳入隐性债务统计范围，但是只要不新增隐性债务对投资人和承销商而言并不涉及合规问题。但是2018年8月份以后涉及隐性债务，则属于违规新增隐性债务，承销商和审核注册机构、发行人也都需要担责。交易商协会、发改委2018年以后审核口径也都较为严格，对应项目新增隐性债务情况应该并不多。

承销商的主要责任，在2019年45号文和这次新的文件里面都明确强调，债券的隐性债务主要责任在承销商。

2、投资人是否承担合规责任？笔者认为需要谈到另外一个话题，即公开市场的债券投资是否穿透审查资金流向？笔者认为只要是公开发行的债券（非大包大揽的PPN或者私募债）不论是一级市场还是二级市场，不需要穿透审查资金流向！

这个疑问此前在房地产相关监管也经常遇到，房企发债资金属于他资金能够自由使用的现金流，发债资金当然去做项目公司股权然后拿地了，要穿透就被认定为银行资金违规用于拿地，但现实看肯定不能穿透。

在7月份以后因为不能向有存量隐性债务城投企业发放流动资金贷款（即便是正常的融资需求，没有挪用到虚假化债或者挪用到项目上），导致很多企业转而向债券市场融资。债券融资用于补充流动资金是非常正常的资金用途，只要没有涉及新增隐性债务，没有被地方政府挪用完全没有问题。但是这里的问题是承销商和投资人并不能完全保证资金不被挪用，一般都是发行人要承诺。如果是银行贷款资金闭环用于项目建设（很多项目贷款如此操作）资金方容易管控，主要通过受托支付，按项目进度发放等方式。

所以承销商免责难度会大一些，因为最新的15号文也明确承销商不得承销变相新增隐性债务或者虚假化债的城投债。投资人一般情况下并不能控制或者获取更多资金用途信息，如果发生挪用还不至于追究到投资人。但笔者认为并不能绝对免责，尤其如果是一级债券市场簿记建档投资，仍然要看投资人是否有尽调和评估，笔者认为统一授信的尽调需要对资金流向和用途有评估；此外需要看投资人是否和当地城投以及承销商协同包装绕监管规则，通过转为标准化债券新增隐性债务或虚假化债（虽然这种发行前的沟通记录不太容易获取，概率也很小，但这种风险还是有，并不能用标准化债券绝对不穿透资金流向来免责）。

最后需要注意，从债券投资人角度，资金流向不穿透看合规责任，但是关于隐性债务认定是要严格穿透核查资金流向以及最终承担偿还义务主体。也就是隐性债务认定最基本精神就是穿透原则。

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3、交易所为防范隐性债务出台类似规则

交易所公司债根据地方政府风险等级限制城投债发行人募集资金用途，也是类似的禁止性规定。

交易所基于这样一种假设：城投发行人发行债券用于偿还公司债存量融资，如果这些存量融资都纳入了财政部隐性负债，那么发行该债券并不会增加隐性债务敞口额度，只是有息负债科目之间的转换，符合监管控制总量要求。

但是如果涉及偿还公司债以外的存量债务，就需要严格控制，如果这些存量债务涉及隐性债务就属于禁止范围，因为交易所不确定是否属于虚假化债，是否可能挪用。

如果是城投发行人发债用于补充流动资金，那就是新增融资金额了，可能会增加该区域的隐性负债。所以只有债务率较为健康的区域城投，允许其募集资金用于补充流动资金。从公司债发行的角度对平台负债率和偿债风险进行限制和管控，其实监管的思路是一致的，公司债不对应项目，非常类似流贷，银保监会禁止通过发放流贷性质的融资置换存量到期隐性债务。

六、文件提到要强化集团统一的授信管理，对实控人或股东有隐性债务未结清需要加强监管。若项目融资不涉及隐性债务，但是担保方有存量隐性债务，能否放款？

笔者的观点是，融资和授信要分开，核心是要确保资金流向不被挪用。

但是根据证券时报7月26日报道，多家银行保险机构正加紧安装端口，与财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台联调测试。尽管上述监测平台账户尚未向机构开放，但谨慎起见，很多之前对存量隐性债务的企业流贷普遍暂停。甚至不属于融资，只是有存量隐性债务的公司给予担保的融资也有部分暂停，这类融资主体没有存量隐性债务，但是担保机构有存量隐性债务未结清的情况。

笔者认为只要穿透看资金流向没有被挪用，应是符合最新监管要求的。所谓统一授信和穿透审查资金流向，并不是禁止对有存量隐性债务的平台的授信行为。

七、未来城投相关债务的风险如何分类

首先最重要的是区域风险等级。银保监会也高度关注风险等级，2020年底开始银行间和交易所发债也开始关注红橙黄绿的等级评定和融资挂钩。未来如果银保监会进一步介入，和银行一起根据风险等级对区域设限额，将是超越隐性债务的一项重大监管举措。到目前为止，财政部和银保监会关于地方政府融资主要围绕着隐性债务展开，其他的关注类债务也不敢过度监管，因为一监管恐怕会被市场猜测财政部是不是要兜底。

对于隐性债务，财政部尽管再三强调不兜底，但是存量隐性债务（2017年7月之前）总体上还是倾向于属于低风险业务。这也是为何2018年下半年开始大行和股份制银行率先发起大规模的置换。尽管现在回过头来看，当初的置换很多也不符合银保监会45号文要求——市场化的项目对应，现金流能覆盖。关于隐性债务，笔者认为只有利息问题，不存在本金风险，大不了继续往后置换延期，这也是未来政策弹性空间。

其次关于公开债券市场，因为违约后面临再融资压力，至少会成为优先保障对象。可能会有少部分城投无法获得新的流动资金，从而去发债融资补充，但是这不可能大面积新增。风险等级偏低地区交易所目前仅限于借新还旧为主（偿还自己的公司债），防止新增债务融资。

站在交易所和交易商协会角度，也需要严格控制新增隐性债务的风险；从现实情况看债券市场对城投债的发行过去半年也变得更加谨慎。

总体上，城投短期流动性承压后，大量未纳入隐性债务的关注类债务压力更大，尤其是不在旧的银保监会名单里面但是有存量隐性债务的平台，实际面临全新的融资压力。

所以未来关于城投的风险判断，一方面从法人角度看，15号文下发之后更重要的还需要债项看，同一个法人不同性质的债务融资风险差别较大。即便是隐性债务也要看是否对应项目和化债方案落地情况，如果新增项目融资，则要认真开始看项目本身的现金流以及合规增信措施（不能用储备土地，公益性资产抵押，或者依靠政府补贴收入）。

八、银行城投业务如何开展？

15号文，从如何确定客户是否存在隐性债务、到定期排查、专项报告、应急预案、加强授信管理、完善审批流程及授权、严格风险评估、设定区域限额、报送隐性债务排查报告，甚至做实资产分类、足额计提拨备都有具体要求。银行金融机构在平台业务上首先就需要优化制度、细化管理。相应业务的开展也需要分类斟酌。

1、存在隐性债务的客户

（1）不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。

（2）不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。有的银行执行标准严格，对有专项债项项目的借款主体，连流动资金贷款都不提供。

（3）可办理标准化债权业务。

目前，城投公司在资本市场上发行的债权，主要是公司债、企业债、非金融企业债务融资工具，以及债权融资工具。根据《标准化债权类资产认定规则》规定，债权融资计划为非标业务，建议将债权融资计划视作“流动资金贷款性质的融资”处理。具体以北金所审批意见为准。其他三类债券，均属于标准化债权。上述业务，15号文没有明确规定，但从监管导向来看，应作为业务发力点。

2、不涉及隐性债务的客户

对于不涉及地方政府隐性债务的客户，“按照市场化原则，依法合规审慎授信，防止新增地方政府隐性债务”。即可以开展各种业务，包括流动资金贷款，以及债券投资等标准化债权、债权融资计划等非标准化债权。

此时从风险考量出发，必须把客户当做纯粹产业国企进行审批，不能有任何“政府兜底”的幻想。业务部门严格按照市场化原则，充分评估客户的第一还款来源，再去开展业务。

另外，更要预防客户拿本行贷款，去归还存量隐性债务的情况发生。不然，被认定为“虚假化债。

九、基于隐性债务的定义和特征制定甄别口径和标准

根据财政部《地方政府债务统计监测工作方案》、《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》、《政府隐性债务认定细则》等文件的规定，地方政府隐性债务有以下甄别口径和标准。

1、从融资主体特点甄别

符合以下市场化融资特征的就不应认定为隐性债务，不需同时满足全部5点，至少满足2点，特别是满足第3点的即可认定为市场化融资：

（1）项目运营单位出资人是否社会化、市场化，除国资外，是否还有其他社会投资者。

（2）项目运营单位是否成立了市场化的公司治理结构，政府对公司运营决策的影响程度是否较高，政府官员不能在项目运营单位内兼职。

（3）项目运营单位收入结构是否具备多样化，市场化的特征，若完全自主定价的收入占比过半数，一般可判定为市场化运营。

（4）项目经营单位能够依靠自身经营收入偿还对外融资本息，扣除政府补贴后的收入足够对付对外债务。

（5）项目运营单位是否成立了市场化的投资回报机制，公司决策层是否能独立决策利润分配方案，不需上交财政。

2、从项目特征甄别

以下为主要基建项目类型的甄别标准。

（1）交通运输项目。

经营性高速公路、机场：自主定价，收入覆盖本息，投资方有社会资本，不属于隐性债务。

政府收费还贷高速公路、轨交、公交：不能自主定价、收入先入财政，依赖政府补贴。补贴部分为隐性债务（以补贴款为还款来源的为隐性债务，仅补贴则不是隐性债务），不交财政的收入部分为关注类债务，如广告收入。

（2）市政建设项目。

公共绿地、市政管廊、公共广场：无收入来源，所有权归政府的公益性项目，属于隐性债务。

供水、供电、供热、供气：有收入但政府定价，需要财政补贴的准公益性项目，补贴部分为隐性债务（以补贴款为还款来源的为隐性债务，仅补贴则不是隐性债务），不交财政的收入部分为关注类债务。

（3）土地储备项目。

土储融资于2016年被叫停，2016年后的土储融资都属于隐性债务。

法规禁止土储中心融资，土储中心融资也属于隐性债务。土储中心与地方融资平台未彻底隔离的，融资也属于隐性债务。

以政府购买服务进行的土储项目，根据财政部文件规定，土地整理部分应为工程采购，其余部分采用政府购买服务是合规的，不应认定为隐性债务。但在实践中往往出现垫资、拖欠工程款、政府回购等情况，则涉嫌隐性债务。此外拆迁款是否属于政府购买服务范畴尚存在争议，因拆迁款数额大，土储项目的回款时间长，实践中很少有金融机构愿意介入。

目前可以确认，城投公司代建或代拆迁获取合理报酬，不参与土地分成，不涉及垫资、带资承包等融资事宜，按合理进度付款，没有土地证抵押的，可认定不属于隐性债务。但这种代建业务金融机构也就没有业务机会了。

（4）棚改、保障房、廉租房建设。

棚改、廉租房、保障房建设收入不能覆盖支出，政府提供补贴或回购的，应认定为隐性债务。

有配套商业项目，且资金可自平衡的，不属于隐性债务。

保障房、经适房出售给拆迁户，以市场价格为准定价，购买人为拆迁户个人不是政府，购买人信用作为债务主体的，虽然拆迁款来源于政府也不应认定为隐性债务。

（5）流动资金贷款或流贷性质的融资不会纳入隐性债务

这些贷款的性质仍然是偏向于企业运营层面，根据流动资金贷款管理办法，银行需要测算经营性现金流缺口。资金用途不能挪用与项目，所以反而很难认定是替政府项目融资，不会被纳入隐性债务。虽然现实中仍然有不少流动资金贷款在财政部的债务平台认定为隐性债务了，但是未来债务置换仍然面临难题。

以上是法律明文规定的隐性债务识别规范，具体实践中认定隐性债务时不仅需要对表面特征进行判断，还必须根据以上规范穿透到表层之内，追索实际资金来源和还款来源，即穿透本质审核识别。

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<引言>

2021年底中央经济工作会议明确提出“要保证财政支出强度，加快支出进度，适度超前开展基础设施投资。”在当前经济转型的关键时刻，面对国内外复杂的经济形势和国内经济严峻的下行压力，基建投资将再次承担起稳增长的重大责任，兜底国民经济。

2022年专项债发行开闸。这预示着2022年将是一个基建投融资大年，但不同于以往，经过近年来政府预算改革、专项债制度完善、政府隐性债务化解、融资平台转型等一系列政策和制度的变革，全新的基建投融资政策制度框架已基本建立，基建投融资将更加市场化规范化，更加注重投资绩效与项目现金流管理，更加严格的防控政府债务风险。面对全新的制度体系，作为基建从业人员需要更加熟悉政策法规的动态，更加科学高效的拟定项目实施方案，更加有效的调动各种融资渠道，需要全面更新专业知识，转变观念，树立起合规操作的红线意识，更好的迎接即将到来的业务高峰。

在此法询特推出2022春季训练营计划，为您精选干货课程，科学制定学习计划，让您在14天内从基建小白到快速掌握基建投融资核心知识框架。所有精品课程均由行业内一线资深专家主讲，既包括政策的梳理，也包括业务的具体操作，集合多年的研究成果和实践经验为您全面整理相关知识框架和政策法规体系，手把手的指导，助您决胜2022。

<时间安排及课程大纲>

本期训练营开营日：5月16日！

学费999元/人，早鸟价899元。

<讲师团队>

杨老师

曾就职于规划设计机构、大型地产集团、EMC环保企业，具备丰富的规划、产业、投融资经验。现为北京光环时代咨询有限公司创新研究中心主任、中安天际有限公司咨询总监、安徽安天利信工程咨询股份有限公司PPP顾问、民生证券环保行业研究顾问。 

黄老师

高级合伙人律师、财政部政府和社会资本合作（PPP）中心专家、中国政法大学PPP研究中心专家委员会委员、华南国际经济贸易仲裁委员会（深圳国际仲裁院）PPP专业委员会委员、中国保险资产管理业协会第一届法律合规专业委员会委员，曾多次被Chambers and Partners、LEGALBAND等法律评级机构评选为专业领域卓越律师。主要的业务领域为基础设施与项目融资、资产管理与资产证券化、保险，曾在金融机构中从事法律合规工作。 

陈老师

某大型商业银行负责产品创新以及分行业务培训等工作，法询金融金牌讲师，线下授课百余场，深受广大学员好评。 

余老师

财政部和发改委PPP专家库“双库”专家，上海段和段律师事务所合伙人，远基咨询首席咨询师，财政承受能力论证指引修订执笔委员、财政部PPP操作指南咨询专家、中国政法大学PPP中心法务委员会专家、一带一路仲裁院仲裁员、段和段研究院资产证券化中心主任、上海律协证券业务研究委员会委员、世界旅游轨道大会专家委员会成员、并曾任财政部示范项目整改专家、发改委第二批典型案例评审专家、河南省第三批PPP示范项目审议专家、安徽省住房和城乡建设厅PPP操作指南审议专家。

<往期其他训练营展示>

讲师答疑，社群交流，助教督学，氛围杠杠滴！也再不怕一个人学起来容易懈怠半途而废，让惰性占了上风。每天60-90分钟，基建及政府投融资业务学个透！

<关于训练营>

Q1

课程内容可以回看吗？有期限吗？是否可以下载课件。

A

课程购买后，长期有效，随时回看。自主下载电子课件，格式PDF。

（部分课件展示）

Q2

训练营每日安排？如何考核？

A

根据课表按天学习，讲师群内答疑。考核=结业测试题30%+每日课程完成度70%。优秀学员将获得定制奖杯。

Q3

多人报名是否有优惠？

A

学费999元/人，早鸟价899元。

个人、企业团购请私聊助手询问。

其实，比优惠更重要的，是找到志同道合的伙伴。

Q4

如何付款以及付款成功后如何开始学习？

A

扫码添加助手微信号，助手发送“付款流程”，等待助教老师的入群邀请，入群后请耐心等待开营。

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